美国彭博社近日报道称，“欧盟探索加快外交政策行动的途径”，探索“以有效多数而非一致同意的方式进行决策”的法律可行性。客观地说，作为欧洲政治联合体，拥有27个成员国的欧盟经济实力雄厚，但在外交和防务领域，其国际影响力却大打折扣。之所以出现这种不匹配的现象，一个重要原因就是欧盟现有的决策机制复杂低效，未能产生内部团结的聚合力。在涉及欧洲共同外交及安全政策的重大决策时，欧盟既有的“一票否决制”往往断送部分决策者的雄心壮志。
当前，为体现欧盟成员国大小平等、民主决策和一致对外的政治原则，欧盟宪法条约规定在外交、防务、税收及社保等重大领域采取全体一致通过的表决方式，这样做的好处是聚集能量、团结协作且容易贯彻。但在实践中，欧盟无论是“挺乌抗俄”还是与超级大国展开博弈，却难以做到一致通过。同时，欧洲领导人认为，在欧盟成员国对于难民危机、俄乌冲突及大国博弈出现利益诉求及认同差异，以及俄乌冲突给欧洲带来地缘负面影响和战略焦虑的背景下，应认真反思欧盟多层次治理、高度分散管理模式的弊端，加快寻求欧盟决策机制改革的良策，一个重大倡议就是用“少数服从多数”替代“全体一致原则”。
所谓“少数服从多数”，就是将欧盟一贯坚持的外交及防务等重大政策表决需得到27个成员国一致同意，改为“有效多数表决”，即只要有15个成员国支持且覆盖65%欧盟总人口，就可以通过提案。这种转变由来已久但推进缓慢，例如2009年通过的《里斯本条约》已将部分领域的议事规则由“一致同意”改为“少数服从多数”；2022年欧洲议会通过一项决议，要求欧洲理事会启动修改相关欧盟条约的程序；2024年法德两国领导人提议将欧盟外交政策表决纳入三分之二多数表决范围，避免频繁出现“否决权滥用”现象。
一旦欧盟重大表决机制改为“有效多数表决制”，可能显著提升欧盟重大决策的通过率和执行力，进而有助于实现其战略自主的愿望。例如，欧盟力推的援助乌克兰法案因少数成员国反对而多次难产。不过，在欧盟部分国家看来，这种重大表决机制的改革必将严重危害其核心利益，让大国拥有更大的影响力，更能操控欧洲事务，最终让小国沦为大国的附庸甚至牺牲品。
乌克兰危机升级后，欧盟决策者为追随美国抗俄援乌政策，不顾小国或少数成员国利益，多次通过经济制裁手段抗俄，导致欧俄关系恶化，进而引发欧洲能源危机、供应链短缺及物价上涨等。匈牙利、斯洛伐克等本来同俄罗斯关系密切，在能源供给方面依赖俄罗斯，是俄乌冲突改变了他们同俄罗斯密切的经贸关系，导致其能源短缺。为了维护自身的核心利益，以匈牙利为首的这些少数派多次在欧盟重大提案表决时投下反对票，利用一票否决权表达其不满和利益诉求。
不仅如此，在2015年第一次欧洲难民危机出现后，匈牙利、捷克、斯洛伐克及波兰等中东欧国家，拒绝执行欧盟委员会通过的难民分摊决议。在2025年美欧达成贸易协议后，欧盟成员国内部出现各种声音及不满，德国及爱尔兰等国表示认可，法国及匈牙利等国则表示不认可。同样，2023年11月欧洲议会虽然通过废除“一票否决”法案，启动欧盟修改条约程序，但反对票加上弃权票超过了同意票，说明欧洲议会内部对相关改革有很大的反对声。
今天的欧盟肩负改革政治制度、创新经济模式、参与全球治理、增强战略自主的重任，要想在大国博弈中有所作为，一个重要选项就是改革欧盟重大表决机制，提高欧盟重大决策和行动效率。但问题是这种重大表决机制改革涉及各成员国核心利益，必然会引发一系列的问题及矛盾。一是这种改革是否影响欧盟一贯坚持的“用一个声音说话”原则及其国际形象？二是这种改革意味着欧盟少数成员国及若干小国的核心利益受损，若他们丧失对欧盟重大决策的决定权，沦为被迫妥协的“沉默者”，欧盟的内部矛盾就有可能加剧。三是这种改革有可能扩大欧盟大国对欧盟的影响力和掌控力，从而与欧盟宪法规定的大小国家平权原则相悖。
（作者是中国社会科学院欧洲研究所研究员）
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作者：赵俊杰
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